申请人：应城某有限责任公司

被申请人：常州国家高新技术产业开发区（新北区）市场监督管理局

申请人应城某有限责任公司（以下简称某公司）不服被申请人常州国家高新技术产业开发区（新北区）市场监督管理局（以下简称市场监管局）行政处罚决定，于2021年2月25日向本机关申请行政复议，本机关于3月2日依法受理。因情况复杂，延长审查期限30日。本案现已复议终结。

申请人要求：撤销常高新市监处字〔2020〕10259号《行政处罚决定书》。

申请人称:一、常高新市监处字〔2020〕10259号《行政处罚决定书》认定事实错误。1.该行政处罚决定书混淆了备货、异地仓库与经营场所的区别，混淆了食盐批发销售和仓储配送的区别。该行政处罚决定书认定申请人在常州市新北区从事食盐经营活动的事实错误，且与申请人提交的证据互相矛盾，该证据五明确为《仓库租赁协议》、《车辆租赁合同》，并不是经营场所租赁合同。依《食品经营许可证管理办法》第11条、第23条第2款的规定，明确规定了经营场所与备货仓库、异地仓库的区别及法律定义，备货仓库和异地仓库不属于经营场所。同时，依《仓库租赁协议》、《车辆租赁合同》，申请人在常州市新北区仅进行食盐批发销售过程中的仓储、配送行为。因此，申请人将备货和异地仓库认定为经营场所明显缺乏事实和法律依据，混淆批发销售与仓储配送的区别。2.该行政处罚决定书超越《食品经营许可证管理办法》规定的一地一证原则，违法滥用行政职权，以一地一证为由强迫申请人在常州市新北区登记设立经营主体。依《食品经营许可证管理办法》第11条、第12条规定，申请办理食品经营许可证必须是在当地办理了营业执照或者其他主体资格的证明文件。在2019年12月之前，申请人未在常州设立分公司和子公司，即申请人未在常州市新北区登记设立任何分、子公司，并取得营业执照和经营主体的证明。被申请人以一地一证为由，强迫申请人在常州市新北区设立分、子公司，属于滥用行政职权的违法行为。若以被申请人以食品在常州市新北区市场销售，必须在该地办理一地一证，全国几千万家食品生产销售企业必须在该地办理分、子公司，然查询常州市新北区的市场登记管理从事食品生产销售的企业数量，未发现常州市新北区的市场监督管理部门登记注册的几千万个食品企业及生产销售的分、子公司。二、常高新市监处字〔2020〕10259号《行政处罚决定书》适用法律错误。《行政处罚决定书》根据《食品安全法》、《食品经营许可证管理法》的规定，进行食盐销售需按“一地一证原则”，在常州市新北区办理食品经营许可证。申请人认为被申请人作出的行政处罚决定书选择、随意执法，行使职权不当；适用法律错误；曲解法律、法规、规章。1.被申请人作出行政处罚为选择性执法、随意性执法，行政职权行使不当。前已述及，全国几千万种食品在常州市新北区进行销售，但查询常州市场监督管理局登记的食品经营许可证的办证登记情况，未发现全国几千万食品生产企业在常州市新北区设立分、子公司，并办理食品经营许可证，被申请人明显为选择性执法、随意性执法、行使行政职权不当。2.《食品安全法》未规定食品经营许可一地一证，《食品经营许可管理办法》超越上位法规定，被申请人通过行政处罚强迫申请人设立分、子公司违法。《食品安全法》为法律，该法仅规定食品生产企业应取得食品生产经营许可证，而申请人已取得食盐生产许可证、食品经营许可证、食盐批发许可证等，完全符合《食品安全法》的规定。同时，《食品安全法》未规定食品经营许可证实行一地一证，食品经营许可证仅在部门规章《食品经营许可管理办法》中进行了规定，然该食品经营许可管理办法对食品销售的分、子公司仅在异地设立备货仓库是不需办理食品经营许可证。因此，申请人认为被申请人以食品经营许可管理办法一地一证为由强迫设立分、子公司违法，缺乏法律依据。3.申请人按国务院盐改政策，设立异地仓库，通过自建物流配送食盐合法。依国务院（2016）25号《食盐体制改革方案》、《食盐专营办法》及相关食盐体制变革过渡期间的文件规定，申请人在异地设立备货仓库，以及自建物流配送系统符合食盐体制改革的规定，被申请人通过行政处罚方式强迫申请人设立分、子公司缺乏法律依据，适用法律错误。4.依新法优于旧法、特别法优于普通法原则，被申请人曲解适用法律、法规、规章。市场监督管理总局于2019年12月23日颁布的《食盐质量监督管理办法》为部门规章，该办法于2020年3月1日施行。该《食盐质量监督管理办法》和《食品经营许可管理办法》同属于部门规章，但《食盐质量监督管理办法》相对于《食品经营许可管理办法》而言，《食盐质量监督管理办法》属于特别法、新法。按特别法优于普通法、新法优于旧法的原则，《食盐质量监督管理办法》优先适用；并且《食盐质量监督管理办法》于2020年3月1日施行，即对于食盐的批发销售的食品经营许可证（一地一证）应在2020年3月1日施行。本案中，被申请人对2017年至2019年4月期间的食盐批发销售在常州市新北区未取得食品经营许可证进行食盐配送行为予以处罚，显与《食盐质量监督管理办法》不符。因此被申请人作出的行政处罚决定适用法律错误。三、被申请人作出行政处罚决定程序不当。被申请人先后对案涉食盐采取先行保存登记、实施强制措施决定、解除强制措施决定，根据《行政处罚法》第37条、《行政强制法》第25条、第27条规定，被申请人未在法律规定的期间内作出处罚，属于程序违法。综上，被申请人作出的行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，程序严重违法。

被申请人答复称：一、被申请人对申请人作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿。1.关于申请人认为其在新北区仅设仓库，自建物流，未开展经营活动的问题。仓库是指储存保管大宗物品的建筑物或场所，依据《食品经营许可管理办法》第二十三条第二款规定，在经营场所外设置仓库（包括自有和租赁）的，还应当在副本中载明仓库具体地址。本案中，申请人聘请周某某为业务员，通过市场调研后电话联系其领导华某某，提交发货计划，华某某上报公司后由公司发货到租赁仓库，周某某根据市场行情，在公司规定的价格范围内定价销售，周某某收取货款并负责记录销售情况，根据客户要求向公司申请发票。这种聘请业务员并进行市场推广并租赁仓库存储、租赁车辆送货，并由业务员收取货款提供公司发票的整个过程即开展食盐经营活动，而非申请人认为的仅仅储存保管和配送。上述事实认定有对周某某、恽某某、王某某、华某某等人的多份询问笔录和王某某提供的周某某手写的2019年进货、销售记录、华某某提供的申请人与周某某签订的劳动合同、盐产品调拨单、财务转账周某某明细表格、收据复印件为证。申请人在复议申请中并未提及申请人聘请周某某作为业务员开展市场销售活动的事实。2.关于申请人认为被申请人以一地一证为由强迫申请人在常州市新北区登记设立经营主体的问题。《无证无照经营查处办法》第二条规定，任何单位和个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营。《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十五条规定，分公司是指公司在其住所地以外设立的从事经营活动的机构。分公司不具备企业法人资格。本案中，申请人于2017年4月7日取得食品经营许可证，住所地为应城市某路X号，经营场所为应城市某路以东湖北某有限责任公司内。本案中申请人在常州市新北区开展食盐经营活动，应当在当地办理分公司注册登记，取得分公司《营业执照》后，方可从事经营活动。被申请人在案件办理过程中，告知其应当设立分公司并取得食品经营许可后方可合法经营，实属依法依规有理有据，不存在强迫其设立经营主体的情况。二、被申请人对申请人作出的行政处罚决定适用法律法规正确。1.关于申请人在新北区经营食盐是否适用“一地一证”的问题。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定，国家对食品安全生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。《食品经营许可管理办法》第四条规定，食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。食盐属于食品范畴，故在中华人民共和国境内从事食盐生产、经营需要遵守上述规定。同时，《市场监管总局办公厅关于从事食盐经营活动是否需要取得食品经营许可的复函》（市监食经函[2019]1849号）也明确了食盐经营活动适用《中华人民共和国食品安全法》第三十五条、《食品经营许可管理办法》第四条要求，实行一地一证原则。而非申请人认为的自2020年3月1日《食盐质量监督管理办法》施行之后，才要求食盐经营“一地一证”。2.关于申请人认为被申请人作出的行政处罚为选择性、随意性执法的问题。被申请人在职权范围内认定他人是否违法、是否需要采取相应的法律措施应当以事实和法律为依据。本案是根据巡查掌握的线索，在对新北区春江镇某村委某村X号进行现场执法检查时发现涉嫌违法行为而予以立案调查，故被申请人不存在选择性、随意性执法；《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》规定，自然人、法人或者其他组织有向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的权利，申请人可以向被申请人提供有关违法行为的具体线索以便核查。三、被申请人对申请人作出的行政处罚决定程序合法。被申请人对涉案食盐采取的先行登记保存、强制措施、解除强制措施决定以及延长案件办理期限，均按照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的相关要求履行了相应的审批手续、程序合法，被申请人是在法律规定的期间内作出处罚。综上，被申请人对申请人作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、裁量适当，请依法驳回复议申请。

经审理查明：2019年9月26日，被申请人对位于新北区春江镇某村委某村X号的个体工商户“新北区春江某商店”进行执法检查时，发现现场存放大量生产厂家为某公司的食盐，以及盖有“应城某有限责任公司配送专用章”、印有“应城某有限责任公司配送单”字样的票据，被申请人当场制作了现场笔录并对上述食盐以及配送单采取先行登记保存措施。同日，被申请人分别对“新北区春江某商店”经营者恽某某及其丈夫周某某进行询问，调查中获得“新北区春江某商店”营业执照、食品经营许可证、周某某与某公司签订的劳动合同等证据，被申请人以涉嫌未取得食盐定点批发资质在常州地区从事食盐经营活动为由对周某某进行立案调查。9月27日被申请人对先行登记保存的食盐进行查封，10月9日将食盐抽样送检。被申请人于2019年9月30日对周某某进行询问，10月10日、10月16日对申请人销售经理华某某进行询问，10月14日向应城市市场监督管理局作出《协助调查函》，10月17日对申请人委托代理人王某某进行询问。调查中获取申请人营业执照、食盐定点生产企业证书、食盐定点批发企业证书、食品经营许可证，申请人与恽某某签订的《车辆租赁协议》《仓库租赁协议》，周某某员工证明及养老保险缴纳证明，《应城某有限责任公司盐产品调拨单》及收据等证据。申请人结合查见的某公司配送单及周某某、华某某《询问笔录》等，认定某公司通过其员工周某某在常州地区开展食盐销售业务，2019年10月17日将案件主体和案由变更为某公司涉嫌未取得食品经营许可从事食盐经营活动。11月8日被申请人对恽某某、王某某分别进行询问，当日再次对食盐进行查封。被申请人根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条第一款之规定，于2019年12月25日延长办案期限30日，于2020年1月24日经负责人集体讨论延长办案期限360日。2020年11月16日被申请人作出《行政处罚听证告知书》（常高新市监听告字〔2020〕138号）送达申请人，依申请于12月15日召开听证会。12月31日被申请人作出《行政处罚决定书》（常高新市监处字〔2020〕10259号），2021年1月5日邮寄送达申请人。申请人不服被申请人作出的行政处罚决定，遂复议。

上述事实，有下列证据证明：1．申请人与被申请人提交的《行政处罚决定书》（常高新市监处字〔2020〕10259号）一份，被申请人提交的送达回证及物流信息各一份；2.申请人提交的营业执照、食盐定点生产企业证书、食盐定点批发企业证书、食品经营许可证复印件、法定代表人身份证明书及授权委托书各一份；2. 被申请人提交的《案件来源登记表》《立案审批表》《案件调查终结报告》《案件审核表》《行政处理决定审批表》《先行登记保存证据通知书》（常高新市管先登字〔2019〕11005号）、《解除先行登记保存证据通知书》（常高新市监先登解字〔2019〕11005号）、《实施行政强制措施决定书》（常高新市管强字〔2019〕01003号）、《解除行政强制措施决定书》（常高新市监解强字〔2019〕01003号）、《实施行政强制措施决定书》（常高新市管强字〔2019〕01008号）、《解除行政强制措施决定书》（常高新市监强解字〔2019〕01008号）、《行政处罚听证告知书》（常高新市监听告字〔2020〕176号）、《行政处罚听证通知书》（常高新市监听通字〔2020〕09号）、《行政处罚案件听证公告》（常高新市监听公字〔2020〕09号）、《协助调查函》（常高新市监案协字〔2019〕01006号）各一份，《场所/设施/财务清单》四份，《行政处罚案件集体讨论记录》两份，《行政处罚案件有关事项审批表》《送达回证》各十份，《现场笔录》三份；3. 被申请人提供的新北区春江某商店营业执照、食品经营许可证、恽某某身份证复印件、周某某身份证复印件及《授权委托书》、华某某身份证复印件及《授权委托书》、王某某身份证复印件及《授权委托书》、周某某员工证明及养老保险缴纳证明各一份，《劳动合同书》《车辆租赁协议》《食盐仓库租赁协议》各两份，《应城某有限责任公司盐产品调拨单》《收据》各三份，某公司《证明》《关于2017/2018年在常州地区食盐销售的说明》、2019年进销记录、《食盐统计表》《通知》各一份，《食品及其相关产品抽样记录表》两份、常州常检一诺食品检测中心有限公司出具的《检验检测报告》四份，某公司对常高新市管强字〔2019〕01008号行政强制措施的陈述和申诉、《听证申请书》《陈述和申辩》《听证笔录》《听证报告》各一份，《询问笔录》十一份。

本机关认为：一、根据《食盐专营办法》第四条规定：“……县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。……县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理。”参照《省政府办公厅关于印发江苏省盐业监管体制改革方案的通知》（苏政办发〔2018〕27号）第三条第三项第2目的规定：“由县级市场监管部门集中行使盐业行政管理方面的法律、法规、规章规定的盐业主管部门全部行政处罚权及有关行政强制措施。”故被申请人具有负责行政区域内食盐监管的职责，有行政检查、行政强制、行政处罚的法定职权。二、《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”《食品经营许可管理办法》第四条规定：“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。”食盐归类于食品范畴，从事食盐生产、经营需遵守《中华人民共和国食品安全法》及《食品经营许可管理办法》规定。本案中，被申请人聘请周某某进行市场调研、根据客户需求以某公司名义发货、由周某某收取货款并转至公司的行为，已超出“仓储配送”的范畴，属食盐经营活动，且立案调查时申请人未取得本行政区域内食品经营许可证，被申请人认定某公司未取得食品经营许可销售食盐的违法行为，认定事实清楚、证据确实充分。三、根据现场查获食盐数量、某公司产品调拨单及销售记录等证据，被申请人确定申请人在常州地区经营食盐货值151350元、违法所得56725元，因申请人符合减轻处罚情形，被申请人根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条规定第一款规定，作出没收违法经营的食盐、没收违法所得56725元、罚款5万元的行政处罚，适用法律正确且量罚适当。四、被申请人按照法定程序对证据采取先行登记保存措施，作出处罚前按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定向申请人告知拟作出处罚的事实、理由、拟作出的行政处罚内容及申请人所享有的陈述、申辩、听证权利，且在法定期限内作出行政处罚决定并送达申请人。综上所述，被申请人作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。

据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：

维持被申请人常州国家高新技术产业开发区（新北区）市场监督管理局作出的常高新市监处字〔2020〕10259号《行政处罚决定书》。

申请人如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向人民法院起诉。

常州市新北区人民政府

2021年5月26日